Adana Mutabakatı’na Götüren Süreç

Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan ile Rusya Devlet Başkanı Vladimir Putin’in 23 Ocak 2019’da Moskova’da yaptığı görüşmeleri esnasında, Türkiye ve Suriye arasında 1998 yılında imzalanan “Adana Mutabakatı” gündeme gelmiş ve Putin tarafından; “Suriye’de başta PKK/PYD-YPG terör örgütü olmak üzere diğer terör örgütleriyle mücadele zemininin” Adana Mutabakatı olduğu önerisinde bulunmuştur.[[i]]

Türkiye-Suriye arasında 20 Ekim 1998’de imzalanan Adana Mutabakatı’na kadar, 1980’li yıllardan itibaren Suriye ile gerek su konusunda gerekse terör örgütlerinin barındırılması konusunda gittikçe artan gerilimli yıllar yaşanmıştır.

Gündem konusu olan Adana Mutabakatı’nın değerlendirilmesine geçmeden önce, mutabakat sürecine gelinceye kadar Türkiye’nin Suriye ile yaşadığı terörle mücadele gerilimini özetle ortaya koymak uygun olacaktır.

Suriye; özellikle Ermeni ASALA terör örgütü ile başlayan Türkiye’ye yönelik terör tehdidini, 1980’li yılların başından itibaren PKK terör örgütü ile daha da artırarak sürdürmüştür. Terörist başı Abdullah Öcalan’ın 1979 yılında Suriye’ye geçmesiyle birlikte; Türkiye’nin gündeminden PKK terörü hiç düşmemiş ve Suriye ile gergin yaşanacak uzun yılların başlangıcı olmuştur.

Suriye, 12 Eylül 1980 askeri darbesi sonrasında, Türkiye’den kaçarak kendilerine sığınan bölücü Kürt ve bazı aşırı sol örgüt mensuplarına barınma imkânı sağlamış ve bunlara her türlü desteği vermiştir. Suriye’nin bu tutumu, terör örgütünün Lübnan’a kadar uzanan bir hatta koruma altına alınmasını sağlamıştır.

Nitekim PKK terör örgütü, Suriye topraklarında; Temmuz 1981’de I’inci kongresini ve Ağustos 1982’de de II’nci kongresini yapma imkanını bulmuştur. Türkiye’nin gerek ASALA’nın gerekse PKK’nın Suriye’den aldığı bu destek üzerine rahatsızlığı artmış ve Mart 1983’de Türk Dışişleri Bakanlığı heyeti tarafından Şam’a yapılan ziyarette gündeme getirilmiş ise de Suriye tarafından kabul görmemiştir.

1983 yılında Türkiye’de Güneydoğu Anadolu Projesi(GAP)’nin başlatılmasıyla birlikte, terör sorununa bu defa Suriye tarafından su sorunu da eklemlenmiştir. Bu tarihten sonra, terör ve su sorunu içi içe olacak şekilde tüm görüşmelerde sürekli gündem konusu olmuştur.

1984 yılından itibaren PKK terörü üzerine, dönemin Cumhurbaşkanı Kenan Evren tarafından Suriye devlet başkanına bir mektup yazarak, teröre karşı işbirliği önerisinde bulunmuş ve bu çerçevede de‘Sınır Güvenliği Protokolü’ imzalanmıştır.

PKK terörü,1984 yılından itibaren bir taraftan gittikçe artış kaydederken, 1987 yılında dönemin Başbakanı Turgut Özal Şam’a ziyarette bulunmuş, terör konusu burada yine masaya yatırılmasına rağmen bir sonuç alınamamıştır. Diğer bir husus ise, Suriye tarafı, Türkiye’den kaçan başta terörist başı olmak üzere PKK’lıları o dönemde siyasi mülteci olarak kabul ediyordu.

Özal’ın Şam ziyaretindeki bu görüşmelerinde; “taraflar kendi toprakları üzerinde karşı tarafa yönelik terörist faaliyetlere izin vermeyeceklerini ve silahlı eylemlere katılmış kişileri iade edeceklerini” kabul eden bir protokol imzalamışlardır. Yine bu toplantıda; “Türkiye tarafından Suriye’ye, saniyede 500 m3 su verileceğini” öngören bir protokol daha imza altına alınmıştır.

Terörün artan şiddet boyutuyla birlikte 1989 yılına gelindiğinde; terör tırmanmayı sürdürmüş, bunun üzerine yine dönemin Başbakanı Turgut Özal, Suriye’nin 1987 yılı mutabakatına uymadığı gerekçesiyle Suriye’yi düşmanca tutum içerisinde olduğunu vurgulayarak “Eğer Suriye imzaladığı protokole uygun hareket etmezse, Türkiye de saniyede 500 m³ su vermekten vazgeçebilir” sözleriyle uyarmıştır.

Yine, Suriye ile temasların sıklaştırılması kapsamında, dönemin İçişleri Bakanı İsmet Sezgin, Suriye’ye ziyarette bulunmuş ve bu defa Suriye’nin PKK’ya verdiği desteği kanıtlayan belgeleri yetkililere teslim etmiştir. 17 Nisan 1992’de Şam’da iki ülke arasında terörizme karşı işbirliği kapsamında bir güvenlik protokolü daha imzalanmıştır. Bu protokolde de; “Suriye yönetiminin PKK’yı Suriye’de faaliyet göstermesi yasaklanmış bir örgüt olarak kabul ettiği” onaylanmıştır.[[ii]]

Türkiye, Suriye’nin imzaladığı ancak uygulamadığı bu protokoller karşısında gerilimler 1996 yılına kadar devam ede gelmiş ve Türkiye o yıl verdiği notada yine etkili olamamış, 1998 yılına gelindiğinde ise gerilim daha da artmış ve nihayetinde 17 Eylül 1998’de dönemin Kara Kuvvetleri Komutanı Orgeneral Atilla Ateş; “Suriye’ye karşı sabrımız kalmadı, Türkiye beklediği karşılığı alamazsa, her türlü tedbiri almaya hak kazanacaktır”[[iii]] şeklinde Suriye sınırında Reyhanlı/Hatay’dan yaptığı uyarıyı müteakip, 9 Ekim 1998’de terörist başı Öcalan Suriye’den sınır dışı edilmiştir.

Adana Mutabakatı, Suriye’den tek taraflı isteklerdir

Türkiye’nin baskısı üzerine işin ciddiyetini anlayan Suriye, Türkiye’nin talebiyle 19-20 Ekim 1998 tarihlerinde Adana’da bir araya gelmişler ve 20 Ekim 1998’de ‘Adana Mutabakatı’nı imzalamışlardır. Mutabakat metnine göre;[[iv]]

• Suriye, topraklarından kaynaklanan ve Türkiye’nin güvenlik ve istikrarını bozmaya yönelik hiçbir faaliyete karşılıklılık ilkesi çerçevesinde izin vermeyecektir. Suriye, topraklarında üzerinde, özellikle PKK’nın silah, lojistik malzeme ve parasal destek teminine ve propaganda yapmasına müsaade etmeyecektir.
• Suriye, PKK’nın terörist bir örgüt olduğunu kabul etmiştir. Ülkesinde, diğer terör örgütleri meyanında, PKK ve tüm yan kuruluşlarının bütün faaliyetlerini yasaklamıştır.
• Suriye, ülkesinde PKK’nın eğitim ve barınma amaçlı kamp ve diğer tesisler oluşturmasına ve ticari faaliyetlerine izin vermeyecektir.
• Suriye, PKK mensuplarının üçüncü bir ülkeye geçişleri için ülkesini kullanmasına müsaade etmeyecektir.
• PKK terör örgütünün elebaşısının Suriye topraklarına girmemesi için bütün tedbirleri alacak, sınır kapılarını bu yolda talimatlandıracaktır.
• Taraflar, yukarıda değinilen tedbirlerin etkili ve şeffaf bir biçimde uygulanmaları yönünde bazı mekanizmalar oluşturmayı kararlaştırmışlardır. Bu bağlamda;
• İki ülke üst düzey güvenlik yetkilileri arasında derhal ve doğrudan telefon hattı tesis edilecek ve kullanılmaya başlanacaktır.
• Taraflar yek diğerinin diplomatik temsilciliklerine ikişer özel görevli atayacaklar ve bu görevliler Misyon Şefleri tarafından bulunulan ülke makamlarına takdim edilecektir.
• Türk tarafı, terörle mücadele bağlamında, güvenliği arttırıcı tedbirlerin ve bunları etkinliğini denetlemek üzere, bir sistemin kurulmasını Suriye tarafına önermiştir. Suriye tarafı, bu öneriyi makamlarının onayına sunacağını ve neticesi hakkında en kısa zamanda bilgi vereceğini belirtmiştir.
• Türk ve Suriye tarafları, Lübnan’ın da muvafakatının alınması kaydıyla, PKK terörü ile mücadele konusunu üçlü çerçevede ele almayı kararlaştırmışlardır.
• Suriye tarafı, bu tutanakta sözü edilen hususların uygulanması ve somut sonuçların sağlanması için gerekli tedbirleri alacağını taahhüt etmiştir.

Adana Mutabakatı, güncellenerek 'Ortak Mutabakat'a dönüşmüştür

Söz konusu mutabakat; 13 yıl sonra 21 Aralık 2010 tarihinde Ankara’da iki taraf arasında imzalanan “Terör ve Terör Örgütlerine Karşı Ortak İş Birliği Anlaşması” adı altında geliştirilerek güncellenmiştir.[[v]]Bu anlaşma; Türkiye ve Suriye'nin başta terör örgütü PKK ve uzantılarına karşı olmak üzere, ortak terörle mücadelede güvenlik iş birliğini kapsamaktadır.

PKK terör örgütü ve diğer terör örgütlerine karşı ortak mücadele, terör örgütlerinin ve faaliyetlerinin sürekli takibi ile engellenmesi, terör örgütü mensuplarının yakalanması ve teslim edilmesi, bilgi, belge ve istihbarat paylaşılması gibi başlıkları içeren anlaşmada, iki tarafın da hiçbir terör örgütünün topraklarını kullanmasına izin vermeyeceği vurgulanmıştır.

Terör örgütlerinin, kamp kurma, eğitim yapma, yasa dışı sınır geçişleri, silah ticareti gibi faaliyetlerinin engellenmesini öngören bu anlaşma, terör örgütü elebaşlarının ikamet etmesine, basın faaliyetinde bulunmasına izin verilmemesi, tutuklanan terör örgütü üyelerinin vatandaşı oldukları ülkeye iade edilmesi ve istihbarat paylaşımı yapılması gerektiğine atıfta bulunulmaktadır.

Rusya, Türkiye’nin Suriye’deki İnisiyatifini Kırmak İstemektedir

Adana Mutabakatı; Suriye iç savaşı başlamasından sonraki sekiz yıl içerisinde hiç gündeme gelmemişken, Suriye sınırında güvenli bölge tesisi gündem gelmesini müteakip, Rusya Devlet Başkanı Putin tarafından gündeme getirilmesine manidar olarak bakılmalıdır. Çünkü Türkiye, Suriye sahasına yönelik tüm terör örgütleri üzerinde çaba gösterdiği sürecin hiçbir aşamasında bu mutabakat gündeme getirilmemiştir.

ABD’nin sahadan çekileceğini bildirmesi sonrasında, Türkiye’nin saha üzerinde geliştirebileceği inisiyatif endişesiyle Fırat’ın doğusuna olası bir müdahalenin önüne geçmek amacını taşıdığı düşünülmektedir.

Ayrıca, güvenli bölge konusunda Türkiye’nin, ABD ile birlikte hareket etmesinin önünü kesmek istediği, bu kapsamda; “Eğer bir güvenli bölge veya benzeri bir uygulamaya ihtiyaç hasıl olacaksa, bu uygulamanınABD ile değil, Suriye rejimi ile görüşülmek suretiyle tesis edilebileceği” mesajı verilmek istenmektedir.

Rusya, Türkiye’nin Suriye rejimini muhatap almasını sağlamak istemektedir

Rusya, baştan beri Suriye rejiminin desteğindedir. Türkiye’nin rejim ile görüşmesi gerektiğini Rusya üstü kapalı olarak defalarca Türkiye’ye duyurmuştur. Türkiye’nin sahada daha fazla etkinliğini istemeyen Rusya’nın, Suriye rejimi ile görüşülmesine kanalize etmek istediği açıkça görülmektedir.

Diğer bir ifadeyle,Türkiye’nin 2011 yılından beri kesintiye uğrayan Suriye ile ilişkilerinin tekrar kurulmasının ve sınır güvenliği konusunda ortak hareket edilmesinin istendiği anlaşılmaktadır.

Anılan mutabakat ve sözleşmenin uygulanabilmesi için, tarafların diplomatik teması yeniden tesis etmesi gerekmektedir. Çünkü, karşılıklı iş birliği için gerekli olan personel teatisi yapılması zarureti vardır. Böyle bir uygulama, diplomatik temsilciliklerin karşılıklı olarak tekrar canlandırılması anlamına gelecektir.Kaldı ki, böyle bir uygulama yapılmadan, Suriye ile iş birliğine dayalı bir faaliyette bulunulması mümkün görünmemektedir.

Adana Mutabakatı, tek taraflı müdahale hakkı vermez!

Adana Mutabakatı ve sonrasında 2010 yılında geliştirilen sözleşme de dahil olmak üzere; taraflara hiçbir zaman doğrudan tek taraflı bir müdahale hakkı tanımamakta, aksine teröre karşı birlikte hareket etme ve iş birliğini amaçlamakta, sadece ortak operasyon imkânı sunmaktadır.

Tek taraflı müdahale hakkı,sadece uluslararası hukuk kuralları içerisinde olabilir. Bunun şartları da, meşru müdafaa hakkı kapsamında uygulama imkanı bulabilir. Devletlerin kendi aralarında yaptığı sözleşmelerden doğan hakları, uluslararası hukukun kullanılmasını destekleyici ve kuvvetlendirici olarak sadece önünü açabilirler, esas olan uluslararası hukuk kuralları ve bu alandaki teamüllerdir.

Tek Taraflı Müdahale hakkı, Uluslararası hukuk kuralları içerisinde olabilir

Adana Mutabakatı, Suriye rejimine sorumluluklar yüklemektedir. Ancak, bu sorumlulukları tek başına yerine getirebilecek durumda değildir. Türkiye ile birlikte ortak hareket edebilecek siyasi kapasitesi ve kabiliyeti parçalı hale gelmiştir.

Suriye rejimi; kendi toprak bütünlüğünü koruyacak ve sınır güvenliğini sağlayacak güç ve kapasitesini yitirmiştir, bu durumda terör örgütleri üzerinde etkinlik sağlayabilecek bir yeteneği bu aşamada yoktur.

Türkiye; Suriye’nin bu yetersiz kapasitesi nedeniyle tedbir alamaması sonucu; Türkiye’nin göreceği zararın karşılığı olarak uluslararası hukuktan kaynaklanan hakları çerçevesinde Birleşmiş Milletler Antlaşması’nın 51’inci maddesi kapsamında Suriye topraklarında ki terör sahalarına müdahale hakkı doğabilecektir.

Diğer bir ifadeyle Adana Mutabakatı; doğrudan müdahale amacını sağlayan bir sözleşme değil, uluslararası sözleşmelere haklı müdahalenin önünü açan bir araç olarak mütalaa edilmelidir. Bu mutabakat; içinde bulunduğumuz şartlarda Suriye’den beklentilerden ziyade, uluslararası alanda Türkiye’ye kısmende olsa hareket serbestisi sağlayabilmektedir.

Nitekim, Cumhurbaşkanı Erdoğan'ın Erzurum’da yaptığı bir konuşmasında; “Adana Mutabakatı, bize Suriye’ye girmenin önünü açıyor”[[vi]] şeklindeki beyanı da bu hukuki tespitleri destekler mahiyettedir.

Adana Mutabakatı’nın gereği, öncelikle diplomatik temas ile mümkün

Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, Moskova dönüşünde; “Bizim, bir milyona yakın insanın ölümüne sebep olmuş, milyonlarca insanı göçe zorlamış biriyle üst düzey temasımız olmaz” [[vii]] demek suretiyle, Şam yönetimiyle üst düzey görüşmelere kapalı olduğunu bildirmiştir.

Bu ifadesi üzerinden baktığımızda; söz konusu mutabakat kapsamında oluşturulan komisyon, zaten üst düzey görüşmenin altında kalan bir komisyon özelliğindedir. Türkiye için Gnkur. Harekât veya İstihbarat. Başkanlığı seviyesi, Suriye için ise Siyasi Güvenlik Dairesi Başkanlığı seviyesidir. Yani bu ifadenin şu anlama geldiği söylenebilir; “mutabakat çerçevesindeki komisyonlar işlemeye başlayabilir”.

Öte yandan, Moskova görüşmesi öncesinde Dışişleri Bakanı Çavuşoğlu; “Suriye rejimi ile dolaylı temaslarımız var” şeklinde de ifadelerde bulunmuştur.[[viii]]Bu dolaylı görüşmelerin yolu, gelinen süreç çerçevesinde Adana Mutabakatı’nın uygulanmasına doğru çıkacağı benzemektedir.

Sonuç olarak;

“Adana Mutabakatı” gelinen noktada, 2010 yılında güncellenen “Ankara Mutabakatı” ile yeni bir sözleşme çerçevesine oturtulmuştur. Bu çerçeve, Türkiye-Suriye’ye ortak hareket etme iradesini ortaya koymaktadır. Taraflara, tek taraflı bir müdahale veya bu kapsamda bir tasarruf hakkı vermemektedir. Tek taraflı müdahale hakkının kullanımını da, uluslararası hukuktan kaynaklanan haklar çerçevesinde sadece önünü açmasıyla doğabilir.

Öte yandan, Suriye’nin; terör örgütlerine yönelik tedbir alma kapasitesi bu aşamada yetersiz olduğundan ve dolayısıyla Türkiye’ye yönelik tehditleri bertaraf etme şansı bulunmadığından, Türkiye’nin, yine uluslararası hukuk kuralları kapsamında,karşılıklılık ilkesi çerçevesinde müdahale hakkı saklıdır.

[i] Adana Mutabakatı’nın Maddeleri Neler, Putin Neden Gündeme Getirdi...,https://www.bbc.com/turkce/haberler-dunya-46996917, 25 Ocak 2019. 

[ii] Umut Karabulut-Engin Eryılmaz, “PKK Terör Örgütü ve Türkiye-Suriye İlişkilerine Etkileri (1991-2003),Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi Araştırma ve Uygulama Merkezi, BELGİ Dergisi, Sayı:11, Kış 2016/1.

[iii] Deniz Zeyrek: “Adana Mutabakatı’nın Sırrı ve Bugünkü Anlamı”, https://www.sozcu.com.tr., 31 Ocak 2019.

[iv] Özhan Hancılar, 1998 Suriye’ye Türk Kuvvet Kullanma Tehdidinin Hukukiliği, s.86,87, 02 Aralık 2017
dip not: Hürriyet Gazetesi’nde tam metni yayımlanan  Adana Mutabakatı, 21 Ekim 1998.

[v] Resmi Gazete, https://www.tbmm.gov.tr/sirasayı/donem23, 09 Şubat 2011.

[vi] Erdoğan: “Adana Mutabakatı Bize Suriye’ye Girmenin Önünü Açıyor”, https://tr.sputniknews.com., 25 Ocak 2019.

[vii] Cumhurbaşkanı Erdoğan: Adana Mutabakatı Türkiye’nin Ağırlığını Hissettirecek..., https://www.haberturk.com., 25 Ocak 2019.

[viii] Çavuşoğlu: “Suriye Rejimi ile Dolaylı temaslarımız Var”,  https://www.yenicaggazetesi.com.tr.,