Liderimiz Mustafa Kemal Atatürk’ü, vefatının yıl dönümde rahmetle anıyorum. Bu vesileyle ilgim gereği Cumhuriyet dönemi Yerel yönetim anlayışını elimden geldiğince özet olarak paylaşmaya çalışacağım.
Hemen ifade etmek gerekirse, birçok batılı ülkeye göre ülkemizin köklü YEREL YÖNETİM, BELEDİYECİLİK, DEMOKRATİK KATILIM kültür ve mirasına sahip olmadığını söyleyebiliriz.
Osmanlı döneminde vergi ve asker toplamak amaçlı kadı ve vakıflarla yürütülen yerel hizmetler, Tazminat ile birlikte batılı anlamda ancak, sınırlı bazı düzenlemelere kavuşmuştur. Osmanlı İmparatorluğu'nda da diğer imparatorluklarda görülebileceği üzere yerel demokrasi anlayışı tam gelişmemiştir (Ortaylı, 1985: 185).
Köyler ise Türk yerel yönetimleri içerisindeki ilk yerel yönetim birimleridir. Osmanlı döneminde geleneksel olarak topluca yaşama bilincinin sonucu ortaya çıkmış ve hala yürürlükte olan 1924 tarihli Köy Kanunu ile yerel yönetim birimi olarak günümüze kadar varlığını korumuşlardır (Ünal, 2011: 245).
İl özel idaresi ve belediye sisteminin Fransa üniter siteminden esinlenerek oluşturulduğu Türkiye’de, köylerin Batıdaki komün idarelerinde olduğu gibi sosyal, idari ve siyasi ihtiyaçların doğal bir sonucu olarak ortaya çıktığı söylenebilir (Ökmen-Parlak, 2010: 153).
1858’de, azınlıkların yaşadığı Beyoğlu ve Galata’da Altıncı Daire-i Belediye kurulmuştur. Başında, hükümetin atadığı bir Daire Müdürü ile yine hükümetçe seçilip atanan 7 üyeli bir Daire-i Belediye Meclisi vardı.
1869’da çıkarılan Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi ile belediye örgütü, Beyoğlu ve Galata dışında tüm İstanbul’da yaygınlaşarak Şehremini başkanlığında, 14 Belediye Dairesi Başkanı ve her biri Meclis üyelerinden seçilip gönderilen 3’er üyeli Cemiyet-i Umumiye yer alıyordu. (Keleş, Yerinden Yönetim Ve Siyaset, s. 133.)
1877’de çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu, belediye dairesi sayısını 20’ye çıkartmıştır. 1912’de çıkarılan Dersaadet Belediyesi Hakkındaki Geçici Kanun İstanbul’daki belediye dairelerini kaldırmış, yerine belediye şubelerini koymuştur. Şehremaneti Meclisi’nin yerini Encümen’in aldığı bu düzenlemede 9 Belediye şubesi kurulmuş yerel örgütün başında bulunan Şehremini ise atanmaya devam edilmiştir.
1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilâyet Nizamnamesi, Vilâyet (İl), Sancak ve Kaza (İlçe) merkezlerinde birer belediye örgütü kurulmasını zorunlu kılmıştır. Belediye başkanları hükümetçe atanacaktır. Rumeli’de 10 vilâyet ve 44 sancak, Anadolu’da 16 vilâyet ve 74 sancak, Afrika’da 1 vilâyet ve 5 sancak kurulmuştur.
1877’de Vilâyet Belediye Kanunu, her kent ve kasabada belediye örgütü kurulmasını öngörmüştür. Başkan, meclis üyeleri arasından hükümetçe atanacak, meclisin üyelerini halk seçecek, kentin genel kurulu olarak çalışacak Cemiyet-i Belediye ise, Mahalli İdare Meclisi ile Belediye Meclisi’nin birleşiminden oluşacaktı.
1876 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu (Anayasa) m. 112 göre, belediyelerin seçimle gelen meclislerce yönetilmesi ve buna dair esasların kanunla düzenlenmesini öngörmüştür. Biri İstanbul, diğeri taşra olmak üzere iki kanun çıkarılmış. 1912’de İstanbul için çıkarılan kanunun yerine, 1930’da 1580 Sayılı Belediye Kanunu çıkana kadar yürürlükte kalacak olan, Dersaadet Teşkilat-ı Belediyesi Hakkında Kanun-u Muvakkat yer almıştır.
Osmanlı yerel yönetim anlayışı, Cumhuriyetin ilanıyla beraber hiçbir değişikliğe uğramadan aynı şekilde devam etmiştir diyebiliriz. Cumhuriyet ile birlikte ülkenin birlik ve bölünmez bütünlüğü tehlikeye girer düşüncesiyle yerel yönetimlere idari ve mali özerklikte temkinli davranılmıştır (Koçak- Ekşi, 2010: 299).
İmparatorluktan Türkiye Cumhuriyeti’ne kalan bölgede 400 belediye faaliyet gösteriyordu.
|
| 1930 | 1950 | 1980 | 1981 | 2000 | 2003 | 2014 | 2019 | 2021 (*) | 2022 (**) |
| Belediye sayısı | 492 | 678 | 1.700 | 1.580 | 3.218 | 2.950 | 1.397 | 1.389 | 1.390 | 1.391 |
(*) Mart 2021’de Afyonkarahisar Güney beldesi mahkeme kararıyla yeniden belde olma hakkını kazanmıştır.
(**) 2022’de Çorum Dodurga beldesi mahkeme kararıyla yeniden belde olma hakkı kazanmıştır.
Benzer nüfusa sahip olduğumuz Almanya ile karşılaştırırsak; Eski Batı Almanya’da gerçekleştirilen reform ile sayıları 24.371 olan belediye sayısı 8.506’ya düşürülmüştür. İki Almanya’nın birleşmesinden sonra eski Doğu Almanya’da oluşturulan 5 eyalette önce yeni belediyeler kurulmuş ancak daha sonra belediye sayısı azaltılmıştır.
1921 Anayasası yerinden yönetimi hayata geçirmeye çalışmıştır. M. 11; “Vilayet yerel düzeyde tüzel kişiliğe sahip ve özerkliği olan kuruluştur. Eğitim, sağlık, tarım, ekonomi, bayındırlık işlerini düzenleme vilayet meclisi yetkisindedir.” Vilayetlerin tüzel kişilik ve özerkliğe sahip olduğu belirtilmektedir. (Yıldızhan Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri, İstanbul, İÜSBF, 1982, s. 123.) Ancak, savaş dönemi Anayasası olup, yurt çapındaki olağanüstü hâl ile meclis ve hükümetin tüm ilgi ve enerjisini savaş koşullarına yöneltmesi, yerel yönetimlere ilişkin hükümlerin sağlıklı olarak yerine getirilmesi mümkün olamamıştır (Kentleşme Şûrası Komisyonu Raporu, 2009: 26-28).
1924 Anayasası ile demokratik devlet ve modernleşme projesi bağlamında yapılan ve yapılacak devrimlerin çerçevesi çizilip, vilayet, kaza, kasaba ve köylerin tüzel kişiliğe sahip yerel yönetim olduğu kararlaştırılmıştır.
1924’de İstanbul belediye dairelerine benzer, 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu çıkarılmış, Ankara’ya özel bir yönetim biçimi getirilmiştir.1930’da ise 1580 sayılı Belediye Kanunu ile nüfusu 2000’i geçen yerlerde belediye kurulabilmesi kabul edilmiştir (Tortop Aykaç-Yayman- Özer, 2006: 38). Cumhuriyet döneminin en uzun süre yürürlükte kalan 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu, Osmanlı döneminden gelen tecrübelerin aktarıldığı ve beklentilerin uzun süre karşılanabildiğini göstermesi açısından önemlidir. (www.sayder.org.tr).
Ancak, 1929 ekonomik buhranı ile merkezi yönetim ağırlıklı bir yapıya geçilmek zorunda kalınması, 10 Kasım 1938’de Atatürk’ün vefatı öncesinde önceliğin tarım, sanayi ve kalkınma yatırımlarına verilmesiyle arzu edilen gelişmeler sağlanamamıştır.
Atatürk dönemi çıkarılan 1924 Anayasası, 442 Sayılı Köy kanunu ile 1930’da çıkarılan ve 53 yıl yürürlükte kalan "Vilayet" ve "Dersaadet Belediye Kanunları" ile ek düzenlemeleri sona erdiren 1580 sayılı kanun, toprak reformu vb. düzenlemeler, geleceğin yerel yönetim vizyonu açısından çok önemli adımlardır.
Bu vesileyle ifade etmek isterim; İkinci Dünya Savaşını önceden öngören Atatürk’ü erken kaybetmeseydik, yerel yönetimler, toprak reformu, tarım, sanayi ve sosyal reformları tamamlayarak, savaşın etkilerini en az şekilde kalkınma hamlesine yansıtmış olabilirdik. Sanki savaşa girmiş ülkeler gibi, bir milyon kişiyi seferberlik ilanıyla askere alıp, üretim ve kalkınmanın geri bırakılmasına izin verilmeyerek, hatta krizi fırsata çevirerek dünyanın sayılı ülkeleri arasına girebilecek performansı yakalayabilirdik diye değerlendiriyorum.
1945’de biten İkinci Dünya savaşına ülkemiz katılmasa da, seferberlik nedeniyle kayıpların telafisine öncelik verilmiştir. İlk olarak 29 Nisan 1946 tarihli 4878 Sayılı Kanunla, belediye meclislerinin seçiminde değişikliğe gidilmiş, 4 Şubat 1948 tarihli 5168 Sayılı Kanun ile Ankara Belediye Başkanı'nın, belediye meclisince seçimine ilişkin değişiklik yürürlüğe girmiştir. 10 Nisan 1954 tarih ve 6349 Sayılı Kanun ile İstanbul Belediyesi’nin il yönetiminden ayrılması kabul edilmiştir. Bu yasaların kabulü ile birlikte İstanbul ve Ankara belediyelerinin yasalar önündeki konumunun eşitlenmeye çalışıldığı görülmektedir. Fakat bu dönemde de süregelen merkeziyetçi anlayış nedeniyle, merkezi hükümetin yerel yönetimler üzerindeki sıkı kontrolü devam etmiştir. (Uluslararası Alanya İşletme Fakültesi Dergisi:2015, C:7, S:1, s. 123-132)
1961 ve 1980 askeri darbeleriyle belediye yönetimlerinin feshi, asker kökenli kişiler ve vali- kaymakamların atanmasıyla yürütülen belediye hizmetleri, beklenen demokratik gelişimde aksamalara neden olmuştur.
Türkiye’nin en demokratik ve katılımcı niteliklere sahip 1961 Anayasası m. 112’ye göre; “İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” ilkesi ile Türkiye Cumhuriyeti’nin yönetim yapısı net bir şekilde ifade edilmiştir. Ayrıca, maddenin devamında “idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” şeklinde ifade edilerek üniter yapının varlığı teminat altına alınmıştır. M. 116; “mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişiler” olarak tanımlanmaktadır. Bugün de hala aynı tarif yapılmaktadır.
1963’den itibaren DPT tarafından yayımlanan Beş Yıllık Kalkınma Planlarında ve yönetim sistemini yeniden yapılandırmaya ilişkin belgelerde vurgulandığı üzere, büyükşehir yönetim yapılarının etkinliğinin arttırılması için bazı yasa tasarıları hazırlanmış olsa da yasalaşma olanağı bulamamıştır.
1978’de, salt yerel yönetim sorunlarıyla ilgilenmek ve gelişimine katkı koymak amacıyla "Yerel Yönetimler Bakanlığı" kurulmuştur. 22 ay süren bakanlık döneminde, yoğun politik tartışmalarla gerekli yetki ve verim elde edilememiştir. Bakanlığın hizmet verdiği sürede devletin yerel yönetimlerdeki gözetim ve denetiminin azaltılmaya çalışıldığı, belediye gelirlerini arttırıcı girişimler tespit edilmiştir. Günümüzde büyükşehirlerin sayı ve öneminin artmasına bağlı olarak tekrar sorgulanmaya başlanmıştır.
2014 yılı itibariyle 30 büyükşehir belediyesinin; gerek il mülki sınırında hizmet veriyor olması, gerekse eskiye nazaran birçok hizmetten sorumlu olması dikkate alındığında, yerel yönetimlerin idari sistemimiz içerisindeki önemi ve işlerliğinin artacağı anlaşılmaktadır.
1982 Anayasası, devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü korumak, pekiştirmek ve geliştirmek için Devleti güçlendirmeye ve merkeziyetçi bir yapı oluşturmaya çalışmıştır. İller m. 126 ile yetki genişliği sistemi içinde merkezden yönetimin bir kademesi, öte yandan m. 127 ile kamu tüzel kişiliğine ve idari özerkliğe sahip idari vesayete tabi bir yerel yönetim kuruluşu olarak düzenlenmiştir. 1982 Anayasası da yerel yönetimleri 1961 Anayasası’na paralel olarak düzenlemiştir. Anayasa m. 127; "Büyük yerleşim birimleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir" ilkesi sonucu 2972 sayılı Yerel Seçimlerle İlgili Kanunla, belediye sınırlarında birden çok ilçe bulunan illerde, Anakent belediyesi ve ilçelerde İlçe Belediye Meclisi oluşturulmasını öngörmüştür.
Ardından çıkarılan 195 sayılı “Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında KHK- Kanun Hükmünde Kararname” ile farklı düzenlemeler daha hayata geçirilmiştir. Bu dönemin sonunda yerel yönetimlere ilişkin yapılan en büyük değişiklik ise, 9 Temmuz 1984’de çıkarılan 3030 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu olup İstanbul, Ankara ve İzmir büyükşehir belediyeleri kurulmuştur. Peşinden çıkartılan kanunlarla Adana, Bursa, Gaziantep, Konya ve Kayseri de büyükşehir statüsüne kavuşmuştur. 1993’de 504 Sayılı "Yedi İlde Büyükşehir Kurulması Hakkında KHK" ile Mersin, Eskişehir, Diyarbakır, Antalya, Samsun, İzmit ve Erzurum illerinde de büyükşehir belediyesi kurularak 15’e, 2000’de deprem sonrası çıkarılan 593 sayılı "Sakarya İlinde Büyük Şehir Belediyesi Kurulması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname" ile büyükşehir sayısı 16 olmuştur. Takiben 2012’de kabul edilen 6360 sayılı 14 ilde Büyükşehir ve 27 İlçe Kurulması Hakkında Kanun ile büyükşehir sayımız 30 olmuştur.
Belediyeler hakkında önce 2004’de 5272 Sayılı Belediye Kanunu kabul edilmiş ancak kanun şekil bakımından anayasaya aykırılığı gerekçesiyle iptal edilmiş, aynı düzenlemeler bu kez 2005’de 5393 Sayılı Belediye kanunu ile kabul edilmiştir (Bilgiç, 2007: 101). Aynı dönemde 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu çıkarılmıştır.
SONUÇ
Yerel yönetim olgusunun 19’ncu yüzyılda ortaya çıkmaya başladığı Türkiye’de, yerel yönetimlere ilişkin kapsamlı düzenlemelerin Cumhuriyet’in ilk yılları ile beraber başladığı görülmektedir. Cumhuriyet’in kuruluşu ile her ne kadar tek partili bir rejim ve güçlü merkezi hükümet varlığı yönetim sistemine egemen olsa da yerel yönetimlere ilişkin düzenlemelerin ivedilikle 1924 ve 1930’lu yıllarında ele alındığı görülmektedir. Dönemin koşulları düşünüldüğünde, ekonomisi tarıma dayalı, nüfusun büyük bir çoğunluğunun kırsalda yaşadığı bir coğrafyada, bu özellik dikkate alınmış ve ilk düzenleme köy yönetimlerine ilişkin yapılmıştır.
1960-1984 arası dönemde sürekli olarak yeniden yapılanma çabası içinde olunmuş fakat 1960 ve 1980 askeri darbelerinin de etkisiyle yasalaşma anlamında somut bir adım uzunca süre atılamamıştır.
1992’de TBMM tarafından kabul edilen "Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı", birçok çekince yüzünden yerel yönetimlerin, merkezi yönetimin güdümünden çıkmasına yeterli olamamıştır (Esen, 2007: 373-374).